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‘디지털측정·보고·검증’으로 대기정책 다시 실효성 회복해야

겨울이 다가오면 도시는 유난히 잿빛으로 가라앉는다. 미세먼지경보 문자가 울리고, 사람들은 외출 전 습관처럼 마스크를 챙긴다. 깨끗한 공기는 더 이상 당연한 전제가 아니다.

그만큼 대기오염은 여전히 현재진행형의 환경·보건 문제다. 그럼에도 정책의 무게중심은 대기질 관리에서 기후변화 대응으로 옮겨 왔다. 오늘날 공론의 중심에는 탄소중립이 자리한 반면, 미세먼지 문제는 계절마다 되풀이되는 단기 현안으로 취급되는 경향이 강하다.

오늘 강좌에서 살펴보고자 하는 내용은 이렇다. 최근 이루어진 정책의 무게중심 이동이 과연 대기오염 문제가 충분히 해결된 결과였는지, 아니면 예산 제약이나 국제 환경 변화 등 외부 요인에 의해 선택된 전환이었는지이다. 이 질문에 답하기 위해, 대기오염 정책과 기후변화 대응 정책이 현재의 자원 배분 구조 속에서 얼마나 합리적이고 효율적으로 작동하고 있는지를 함께 점검해보고자 한다.

결론부터 말하면 우리나라는 대기오염 문제를 근원적으로 해결한 뒤 기후정책으로 전환한 국가가 아니다. 여전히 수도권을 중심으로 지역 대기오염은 상존하고, 겨울철 미세먼지는 반복된다. 그럼에도 정책의 무게중심이 기후정책으로 급속하게 이동한 이유는 예산과 행정 역량이라는 자원의 제약 속에서, 국제 협약과 통상 압력, 그리고 장기 국가 전략과 직결된 기후정책이 우선순위를 차지했기 때문이다. 이는 문제 해결의 자연스러운 진화라기보다, 제약된 자원 속에서 선택된 전략적 이동에 가깝다.

이 과정에서 대기정책은 상대적으로 주변화되었다. 각종 오염저감 제도는 기존 법·제도 틀 안에서 관행적으로 유지는 되었지만, 정책의 진화 동력은 약화되었다.

대기오염 총량제는 총량 설정이 느슨해 실질적인 감축 압력을 만들지 못했고, 배출권거래제 역시 시범적 수준에 머물러 가격 신호가 충분히 작동하지 않았다. 그 결과 대기오염 정책에서 성과를 기준으로 정책을 평가하고 조정하는 메커니즘은 제대로 작동하지 못했다.

감축 성과 정량적 검증 못하는 상황서, 정책 집행 책임은 절차와 이행 여부로 이동

감축 성과를 정량적으로 검증하지 못하는 상황에서, 정책 집행의 책임은 자연스럽게 결과가 아닌 절차와 이행 여부로 이동했다. 이는 행정적으로 확인이 용이한 장비 설치, 보급 실적이 정책 성과를 대체하는 구조를 낳았다.

산업단지 관리에서도 이러한 한계는 반복되고 있다. 산업단지는 수십, 수백 개 사업장이 밀집한 하나의 거대한 집합 배출원임에도, 정부의 관리 방식은 여전히 공장별·시설별 방지시설 설치를 지원하는 데 머물러 있다.

정책 성과는 산업단지 전체의 오염물질 감축이 아니라, 몇 개 사업장이 어떤 설비를 설치했는지로 평가된다. 이러한 구조에서는 또한 규모의 경제가 작동하기 어렵다. 공장별로 개별 방지시설을 도입하는 방식은 중복 투자를 낳고, 단지 전체 차원의 최적 설계나 공동 처리 시스템 구축을 가로막는다. 특히 AI·디지털 기반 통합 관리 시스템은 초기 구축 비용이 크고, 개별 사업장 단위로는 투자 유인이 낮다. 정부 보조금이 단일 설비 설치에 집중될수록, 데이터 통합·플랫폼 구축·디지털 전환과 같은 기반 사업은 계속 뒤로 밀린다.

결국 개별 공장이 법적 최소 기준만 충족하면 되는 구조에서는 산업단지 전체의 배출을 집단적으로 줄이거나, 탄소중립 로드맵에 맞춰 협력적으로 감축하는 전략이 제도적으로 자리 잡기 어렵다. 성과보다는 설치 실적과 최소 기준 충족 여부를 중심으로 정책이 설계될 경우, 기업의 선택 역시 가장 저렴하고 형식적인 대응으로 수렴하게 된다. 이러한 구조가 반복되면, 효과적인 기술이나 관리 방식은 외면되고 기준만 맞추는 저비용 대안이 시장을 지배하게 되는데, 이 현상을 설명하는 개념이 통화 이론에서 차용한 ‘환경분야의 그레샴의 법칙(Gresham’s Law)’이다.

기술 혁신과 정책 진화를 가로막는 이 악순환을 끊기 위해서는, 개별 제도의 미세 조정이 아니라 정책 평가의 기준 자체를 전환하는 근본적 변화가 필요하다. 그 전환의 핵심에는 DMRV, 즉 Digital Measurement, Reporting and Verification(디지털측정·보고·검증)가 있다. DMRV는 무엇을 설치했는지가 아니라, 얼마나 줄였는지를 기준으로 정책을 평가하는 체계다. 국제사회는 이미 기후변화 대응을 넘어, 환경정책 전반을 측정 가능한 성과 중심 구조로 재편하고 있다. 파리협정의 투명성 체계와 EU 배출권거래제는 기후 분야에서 DMRV를 제도적으로 정착시킨 대표적 사례이며, 성과를 수치로 검증하지 않으면 제도 자체가 작동하지 않는 구조를 만들어 왔다.

이러한 평가 기준의 전환은 기존 정책 환경에서 주변적 수단으로 취급되던 기술들의 의미를 다시 정의하게 한다. 설치 여부만으로는 주목받기 어려웠던 기술도 감축 성과가 수치로 검증될 경우 정책적 위상이 달라지기 때문이다. 공회전 제한장치는 이러한 변화를 가장 직관적으로 보여주는 사례 중 하나다. 불필요한 공회전을 줄이면 연료 소비가 즉각 감소하고, 그 결과 질소산화물과 미세먼지, 이산화탄소 배출이 동시에 감축된다.

더 나아가 이러한 감축 성과가 탄소크레딧이나 연료비 절감, 미세먼지 저감 인센티브 등으로 운전자에게 보상될 경우 정책 효과는 행동 변화로 확장된다. 공회전 감소는 정속 운행과 안정적 운전 습관으로 이어지고, 이는 추가적인 환경 성과와 함께 교통사고 위험 감소, 도로의 안전성 개선이라는 사회적 효과를 동반한다. DMRV 기반의 성과 측정과 보상이 결합될 때, 공회전 제한장치는 환경·기후·안전이라는 서로 다른 정책 목표를 동시에 달성하는 복합적 정책 수단으로 기능할 수 있다.

우리나라는 앞서 살펴본 것처럼, 대기오염 문제를 충분히 해결한 뒤 기후정책으로 넘어간 사회가 아니다. 그렇다면 지금이라도 미해결 상태로 남겨진 대기정책을 다시 제자리에 세워야 한다. 그 출발점은 측정하지 않는 정책에서, 측정하고 보상하는 정책으로의 전환이다.

공회전 제한장치 사례가 보여주듯, 기술은 이미 존재한다. 부족한 것은 성과를 기준으로 정책을 설계하고 보상하는 제도적 틀이다. 환경정책의 그레샴의 법칙을 깨지 못한다면, 어떤 기술도, 어떤 선언도 공허해질 수밖에 없다. 겨울을 앞둔 지금, 대기정책이 다시 실효성을 회복해야 할 이유는 여기에 있다. DMRV는 선택이 아니라, 더 이상 미룰 수 없는 정책의 출발선이다.